近日

微信公众号“江苏政研”刊发了

题为《“存量时代”

县域高质量发展的江阴方案》的报道

关注了江阴“工改”

全文如下

一起来看看

↓↓↓

习近平总书记深刻指出，“推动长江经济带高质量发展要以壮士断腕、刮骨疗伤的决心，积极稳妥腾退化解旧动能，破除无效供给”“为新动能发展创造条件、留出空间”“实现腾笼换鸟、凤凰涅槃”。当“解决土地资源紧约束”成为先发地区高质量发展的共性命题，矢志当好县域经济高质量发展排头兵的江阴，坚定落下工业园区升级改造（以下简称“工改”）这个关键一子，推动土地集约利用、园区集聚提升、产业集群发展。自2021年5月吹响工业园区升级改造大会战的集结号以来，江阴4万余亩土地焕发新生，其中近1.7万亩产业用地蓄势待发，5个超千亩连片地块惊艳亮相，一大批战略性新兴产业、未来产业项目拔地而起，工改工作于2024年获评制造强省建设改革创新典型案例。江阴以一场刀刃向内的“空间革命”，走出了一条以存量换新量、扩增量、提质量的突围之路。

2021年5月，江阴市工业园区升级改造大会战三年行动动员大会全面开启工改新征程

历史长河奔涌向前，每一次破局都考验着勇气、凝聚着智慧。作为“苏南模式”重要发源地的江阴，“春天的故事”不断涌现，从上世纪80年代乡镇企业异军突起，到90年代规模企业集群兴盛，再到21世纪江阴板块独树一帜，各类产业园区托举江阴挺起“制造脊梁”、持续领跑全国县域经济。

然而，每个硬币都有两面。“村村点火、户户冒烟”的发展模式，既造就了江阴如今的县域地位，也带来了“成长的烦恼”“发展的窘境”。一是开发强度偏高。经过多年工业经济高速发展，到“十三五”末期，江阴土地开发建设强度已达44%，远高于全省的22%。城市未来发展的出路在哪里？破除土地制约瓶颈迫在眉睫。二是产业布局偏散。工改前，江阴工业用地星罗棋布、遍地开花，987平方公里的土地上散落着大大小小200个各级各类工业园区，其中镇级园区38个、村级园区多达162个，土地碎片化导致一些优质企业想要扩产升级却无地可用，重大项目因缺乏合适的连片空间而无法落户。优质项目落地的空间在哪里？提高土地节约集约利用水平刻不容缓。三是亩均效益偏低。工改前，江阴共有21万亩工业用地，亩均税收仅12.8万元、低于无锡市平均；亩均税收低于1万元的低效用地有近2万亩，低效产能占据了较大空间，小马拉不动大车。江阴向上再攀登的动能在哪里？向每一寸土地要效益、提升含“金”量成为当务之急。四是问题隐患偏多。部分工业园区形态落后、安全基础薄弱，安全生产和消防隐患突出，每年的安全生产事故中，80%发生在各级工业园区的中小微企业；镇村工业园区企业普遍存在高能耗、高污染、高风险和低产出、低效益的“三高两低”现象，“散乱污”等环保问题久治不绝，环保投诉信访件居高不下。稳固安全底板的支撑在哪里？工业园区的升级改造势在必行。

踏上新起点新征程，作为全省社会主义现代化试点地区的江阴，承载着沉甸甸的政治责任和历史使命，应该展现也必须拿出“中国制造业第一县”的信心和决心，以工改这一牵一发而动全身的“强刺激”来释放发展新动能，实现高质量发展。然而船到中流浪更急，真正到了爬坡过坎的时候，才发现有很多困难超出想象。一是触及利益深，特别是在租期租金等问题上，园区业主、企业等群体极力反对，部分受影响的村集体和村民意愿也不强；工改可能会导致一批企业清理退出，还有干部担心一定时期内会影响经济增长。说到底，工改背后是人的问题，触动利益往往比触动灵魂更难。二是工作头绪多，既要突破国土空间规划和早期产业发展规划不协同的政策瓶颈，又要解决土地权属不清、老旧厂房污废处理能力先天不足等历史问题，工改如同“老虎吃天、无从下口”。三是科学统筹难，工改不再是“螺蛳壳里做道场”、在剩余的零碎土地里“见缝插针”，而是必须算大账、总账、长远账，必须在高质量发展的现实需要和现代化建设的长远大局中稳慎思考、科学决策，拿出系统性解决方案，既好又快地推动产业结构调优、发展方式转变，江阴全体领导干部面临极大的考验。

喝着“翻跟头水”长大的江阴人决心直面问题，坚定做“难而正确”的事，迎难而上、化“难”为“机”，掀起一场激活改革基因、再造发展优势的工改“狂飙”。

谋定而后动。江阴市委市政府向内摸清底数、向外学习取经，在集思广益、开门纳谏的基础上，于2021年5月正式吹响工改大会战的冲锋号，定规划、建机制、融资金、出政策、腾空间，誓要改出一番新天地、再造一个新江阴。

“一张图”定规划。无论是产业发展还是园区建设，规划永远是龙头。江阴在2021年初就提出构建“345”现代产业集群，着力推动高端纺织服装、金属新材料、石化新材料等三大千亿级产业提质增效，高端装备、新能源、集成电路、生物医药等四大战略性新兴产业壮大规模，新一代网络信息技术、人工智能、空天技术、未来能源、生命健康等五大未来产业有序建链。在这个蓝图引领下，江阴围绕腾出一批优质空间、打造一批现代产业园、引育一批优质企业、储备一批发展用地、形成一批创新机制的总体目标，以系统思维研究全域情况、谋划改革路径。结合编制新一轮国土空间总体规划（2021—2035年），按照“20+10+X”整体布局，将原来200个大小园区，调整规划为20个重点产业园、10个特色产业园、X个过渡园区，工业用地由原来规划的145平方公里压缩至115平方公里。以“1+N”的思路对工业园区进行重新规划，每个园区明确1个总体规划和产业发展规划、公共配套规划、空间布局规划等N个专项规划，工业园区生产、生活、生态“三生”功能布局得以进一步完善。

形成“20+10+X”的工业园区规划布局

“一条链”建机制。工业园区升级改造，包括规划、拆迁、建设、管理等诸多环节，涉及项目招引、政策配套、资金保障、宣传引导等诸多领域，必须高位统筹和高效推进。江阴专门成立工业园区升级改造领导小组，由市委市政府主要领导双挂帅，分管副市长担任副总指挥，高位统筹资源、高效协调解决问题；组建拆迁推进组、规划统筹组、资金保障组三个专项工作组，从各开发区、产业园、组织部、工信局、自然资源规划局、商务局和行政审批局等相关部门抽调专职工作人员，全程督办、专人专办，确保工改工作“一竿子插到底”；建立健全联系包干、部门会商、容错免责制等工作机制，通过定期调度、强化考核，推动工改多方参与、高效推进；“一份科学规划、一个主导产业、一支专业队伍、一套专项政策、一个创新平台、一只产业基金”的“六个一”协同机制，为特色产业园区建设提供全周期保障。

“一张网”融资金。工改需要大量资金，资金从哪儿来？除政府投一部分之外，还得发动“金融引擎”。江阴构建以国开行为龙头、其他银行竞相参与的大融资格局，将工改在征收拆迁、开发建设、运营管理等所需要的融资环节逐个拆解，匹配不同类型银行和金融机构的融资产品，累计26个项目获银行授信，目前已投放约165亿元。同时，为对接银行等金融机构开展融资业务，专门成立市、镇两级工改公司，实行实体化运作，出台工改资金管理办法，对财政资金实行“封闭运作、独立核算、专款专用、自求平衡”，对融资资金实施“借、用、管、还”四个环节闭环管理，提高资金运作能力及资金利用效率，让工改资金真正实现“融得着、还得掉、不出险”。另外，江阴还按照“近期输血、中期平衡、远期获利”的思路，鼓励镇村集体、本土企业、国有企业及社会资本等多方主动入局工改、各显神通，聚全城之力，破解不同地块、不同项目的资金困境。

“一盘棋”出政策。政策研究围着企业群众转，指导措施跟着难点堵点走。针对土地利用、企业集聚、村集体保障、园区管理四大难点，江阴先后出台32项政策文件和操作指引。土地利用方面，出台资源要素差别化配置政策，制定历史违法用地和违章建筑分类处理操作指南，建立项目评审制度，对供地项目严格把关，确保“资源跟着项目走”。企业集聚方面，出台园区外优势企业的管理办法、联合执法操作指引等文件，对园区内的优势企业给予重点扶持，对园区外的优势企业进行妥善安置，对“散乱污”企业坚决关停、分批腾退。村集体保障方面，出台保障村级集体收益的指导意见，实施建设用地流量指标置换、征地补偿款投资入股、集体土地租金收益补偿等措施，确保集体利益和村民保障“双增双赢”。园区管理方面，出台工业园区建设和管理安全生产标准技术指南、新型产业用地管理办法等文件，推动园区高端化、产业集群化发展。同时，编印《工改重点政策解读》《工改政策100问》等，通过系统解读、指导使用，统一政策口径、确保政策执行。

出台多项政策性文件全面破解痛点、难点和堵点问题

“一体化”腾空间。土地整备、腾退改造是促进节约集约利用的前提。江阴一体推进拆、改、建、留，对不符合产业发展导向、问题隐患多、综合效益差的企业坚决清理退出，对符合产业规划、产出效益好、税收贡献大的企业入园升级提升。坚持拆建同步、边拆边建，用足用好产业用地刚性保障线、弹性过渡线、优先腾退线，明确集中连片腾退、盘活存量用地、整治低效用地的具体对象。其中，对亩均税收1万元以下的低效用地，依托工业企业资源利用绩效评价，全面腾退低端落后产业用地；对批而未供、供而未用等闲置土地，严格执行新增用地与盘活存量土地挂钩机制；对边角地、夹心地积极归并拆迁到相邻的大宗地块，加快零、小、散地块的整合利用，实现“化零为整”。

临港科技工业园工改前

临港科技工业园工改后

沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春。工改四年来，江阴摸着石头过河、敢于啃硬骨头，闯关夺隘、攻城拔寨，全力盘活低效产业用地、腾出更多发展空间、解决安全环保隐患、助推产业转型升级，全面推动空间再造、产业提质、园区焕新。

亩均提升，产业质态全面焕新。累计腾退提升各类建设用地4.02万亩，其中，腾出可用产业用地1.68万亩，整治低效用地1.97万亩，产生增减挂钩指标3700亩，形成5个超千亩连片地块。坚持“以亩均税收论英雄”为导向，腾出的1.68万亩可用产业用地上，已落地包括6个百亿级重大项目在内的104个产业项目，总投资超900亿元，目前完成投资近400亿元；引导存量企业转型升级，四年来新增省级智能标杆企业910个，实现了全球“灯塔工厂”零突破，国家卓越级智能工厂数量无锡市第一。通过存量、增量两手抓，全市工业企业亩均销售提升了近130万元；规上工业产值连跨两个千亿元台阶、突破7500亿元；高新技术产业产值、战略性新兴产业产值占比分别提升4.4、5.6个百分点。

特色彰显，园区布局不断优化。聚焦江阴“345”现代产业集群定位，传统产业园区借“智改数转网联”加快转型升级，新兴产业园区借链主企业“延链补链强链”加快集聚壮大，未来产业园区借载体平台“孵化转化产业化”加速茁壮成长。总投资约155亿元的23个中小微产业园、科创园等加快建设，12个特色产业园区拔地而起。微电子产业园总规划面积5500亩，腾退了80余家低效企业，配建了空分厂、专业污水处理厂，落地了长电微电子、盛合晶微、昕感科技、德龙激光等一批集成电路项目，其中省重大项目5个，年营业收入超350亿元。江阴特钢新材料产业园整合零散小钢厂，构建“特钢材料—高端制品—下游应用”完整链条，以细分领域优势筑牢产业根基；秦望山绿色循环产业园年处置废弃物超300万吨，以资源循环利用的独特定位跻身国家首批示范基地；等等。每个园区都在工改中淬炼出专属“标签”，“一园一品”差异化发展格局逐步形成。

盛合晶微三维多芯片集成封装项目工改前

盛合晶微三维多芯片集成封装项目工改后

科创升级，要素保障持续加码。在工改的硬支撑下，霞客湾科学城、绮山湖科创谷、苏南国家自主创新示范区核心区、南理工数字创新港等“一湾一谷一区一港”科创格局全面拉开，建成霞客湾创智园等科创载体280万平方米，是工改前的5.3倍，绮山湖科创谷核心区13.2平方公里基本拆净，人工智能创新园、空天产业智造园启动建设；环境容量瓶颈得以突破，通过环保指标跨区域调节、跨类别使用，目前江阴排污总量已有富余；数据、算力等新型生产要素供给持续加强，绿电绿证交易、溯源认证、碳管理体系逐步健全，营商环境排名位居全省同类城市前列。

工改“开篇之作”霞客湾创智园

隐患减少，发展底座更加坚实。通过工改刀刃向内、靶向发力，安全生产和生态环保“两根弦”绷得更紧了、“两道关”把得更牢了。四年来，累计关停小电厂6家、化工企业194家、散乱污企业1035家，全市工业园区出租企业、承租企业数量分别压降40%、18%，涉及企业的环境信访件减少42%，安全生产事故起数、死亡人数连续四年双下降。坚持“产业园区+连片净地+工业上楼”模式，4个印染集聚区加快建设，全市印染企业正在实现跨区域整合，生态环境基础设施“百亿百项”项目推进过半，主要污染物减排50%以上，PM2.5浓度下降13.5%、全省排名提升13个位次，18个国省考断面优Ⅲ比例持续保持100%，9条主要通江河道去年首次全部达到Ⅱ类水标准。

印染集聚区形成了“龙头企业引领、中小企业配套”的绿色高效产业格局

工改一子落、满盘活，江阴找到了可持续发展的破题路径。在工改的撬动下，江阴GDP年均增速5.5%，2024年历史性突破5000亿元大关，四年间净增超过1000亿元。今年上半年，江阴规上工业增加值、固定资产投资、一般公共预算收入、到位外资等重点经济指标的增幅，均位列无锡前列，新增上市公司2家、新增申报受理企业3家，工改的辛勤耕耘和累累硕果，已然成为“十四五”时期江阴产业转型升级最生动的印记。

工改是一场深刻而系统的改革，是一次空间重构、产业重塑、动力重组的变革，是一件难而正确的事。从“破土重来”到“万亩奔腾”，江阴在工改上蹚出了一条先发地区的高质量发展之路。

以先机拓良机，未雨绸缪是前提。江阴始终将县域高质量发展放在国家、省市的大局中思考，特别在发展受土地资源紧约束的时候，能够主动思考、积极谋划，在先人一步、快人一拍中赢得先机、占据主动。早在2019年国土空间规划编制之初，江阴就已同步考虑工业园区总体规划，并于2021年形成“20+10+X”工业园区总体布局方案，界定四至范围。2022年，当国家正式启动“三区三线”划定工作时，江阴在优先划定永久基本农田和生态红线的基础上，将2021年规划的“20+10”园区范围全部纳入城镇开发边界范围管理，确保工业园区范围和“三区三线”范围吻合，使得保护与发展相得益彰。

向集约要空间，连片思维是关键。江阴坚持系统观念，通过“整体规划+连片改造+统筹利用”的立体开发模式，以形成超150亩的集中连片可用地块为标准，持续推进低效用地整治、存量资产盘活，做到“拆一块、净一块、用一块”，形成了一批集中连片的产业用地，为优质企业、重大项目落地提供了空间保障。在此过程中，针对国有和集体土地混合使用的问题，江阴创新探索跨权属不动产登记改革，率先打通“国有+集体”组合用地审批、供地、登记全链条业务流程，有效破解了跨宗地项目无法领取不动产权证或企业资产无法抵押融资、市场交易等难题，进一步拓展了成片连片改造的新路径。

让分歧变共识，利益平衡是核心。规划落地、拆迁攻坚、资金平衡、企业安置，每项工作都是工改全链条中的难点、堵点。面对多方利益主体和不同利益诉求，江阴以“保证拆迁企业合法利益，村级经济利益由政府托底”为原则，给予腾退企业合法补偿，对村集体予以“原有利益不损”的兜底承诺，对镇街板块予以分成奖励，通过政策杠杆合法合理平衡多方利益。比如，在保证拆迁企业合法利益方面，鼓励符合条件的企业以拆迁补偿资金认购厂房，待园区建成后，认购厂房的企业即可搬迁入驻、实现无缝衔接，既减轻了政府拆迁和建设成本，也保障了企业生产的连续性。在保障村集体利益方面，以江阴智能装备产业园为例，标准厂房出租、公共配套服务、物业管理运营等环节产生的收益，由镇村双方按比例分成，同时还为村集体设置保底收入。

智能装备产业园：集研发、制造、服务于一体的综合性科技创新与智能制造集中区

从蓝图到现实，因地制宜是根本。工改前的200个园区主体多元、情况多样、思想多变，不能简单搞“拿来主义”，更不能搞“一刀切”。对此，江阴在充分调研、全面摸底的基础上，因地制宜、因镇因村因企施策，把全市升级改造对象分为存量盘活、改造提升、搬迁入园、暂缓搬迁、清理腾退等5大类，并在“摸着石头过河”中不断总结复盘，逐步发展出镇村联动、村村联合、政府投资、政企联合、企业自改、“社会投资+政府监管”6种升级改造模式，形成“政府主导、企业主体、市场导向、社会参与”的工改格局。

秦望山绿色循环产业园实行“政府投资、公司化管理、市场化运作”模式

踏平坎坷成大道，斗罢艰险再出发。面对新形势新要求和仍然存在的卡点瓶颈，江阴于今年7月勇毅开启工改新三年行动，聚焦园区特色、土地储备、项目招引、改造升级等工作重点，加快打造更具标识度的特色园区，让工改腾出的高品质产业空间成为江阴经济高质量发展的摇篮，用实干实绩为全省高质量发展大局作出更多积极贡献。

2025年7月，江阴市工业园区升级改造新三年行动暨传统产业转型升级推进大会再掀工改新浪潮